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落实十八届三中全会精神 稳健推进混合所有制改革
新闻来源:本文转发    发布时间:2015-04-21 16:01:18    点击率:1696
       十八届三中全会以来,混合所有制改革取得新进展,但在发展过程中也存在有体制机制改革进展缓慢、固守垄断利益、对民营资本存在顾忌、缺乏系统规划和改革动机复杂等问题。为稳健推进混合所有制改革,研究认为应当加快混合所有制改革的顶层,应依法推进改革,需要突破传统观念束缚,加强对改革的整体规划,并将改革应与国有资本布局调整有机结合;在改革中需要着力解决民营资本参与动力不足问题,同时采取措施防止国有资产流失。
       一、充分认识发展混合所有制经济的重要意义
       十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,发展混合所有制是当前深化国企改革的基本方向。为持续稳健推进国有企业的混合所有制改革,我们必须对当前发展混合所有制经济的重要意义有一个充分认知。综合而言,当前发展混合所有制经济具有以下重要意义:
       1.发展混合所有制经济可以实现多种所有制经济共同发展
       中国特色社会主义建设实践证明,我国坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。但公有制可以有多种实现形式,除了传统的国有经济和集体经济两种形式之外,随着生产力社会化和市场经济的发展,混合所有制中的国有控股经济也将成为公有制的重要实现形式,即通过积极发展混合所有制经济,使我国基本经济制度在社会主义市场经济体制新的历史条件下找到新的有效实现途径。发展混合所有制经济,可以实现国有经济与民营经济在深层次上的融合;在混合所有制企业中,国有资本与民营资本是一个有机整体,两者利益及发展是完全联系在一起的,同兴衰、共进退。
       2.发展混合所有制经济可以克服国有独资企业的弊端
       政企不分、机制不活、效率不高、腐败高发是国有企业饱受诟病的弊端。从深层次看,产生国企弊端的根源主要有两个方面:一方面是来自企业外部政府部门对国有企业日常经营管理自主权的干预,另一方面是来自所有者缺位,缺乏高效的动力机制与约束机制,而且委托代理链条长,客观上很难进行有效监管。外部因素是条件性的,内部因素则是决定性的,因而内部改革至关重要,其中产权层面的改革是最根本的改革。积极发展混合所有制经济是今后国有企业产权改革的基本方向,随着非公资本的引入,国有企业的治理结构将得到有效优化,激励约束机制将得到健全。
       3.发展混合所有制经济可以增强国有资本的带动力
       国有企业通过发展混合所有制经济,可以放大国有资本功能,增强国有资本带动力,更好发挥国有资本作用。发展混合所有制,一方面可以将更多社会资本引入到国有企业,以国有资本为主导,带动大量社会资本共同发展;另一方面可以将通过向社会资本减持而退出的国有资本更多地投向优先发展领域,从而有效发挥国有资本的产业发展调节作用。
       4.发展混合所有制经济激发国有企业活力
       体制机制障碍严重削弱了国有企业的发展活力,发展混合所有制经济,有利于国有企业结合民营企业优势重新激发企业活力。国有企业和民营企业各有优势,国有企业在技术、人才、融资、资源配置与管理方面占优势,民营企业在机制、效益、效率与监督方面具有优势。在混合所有制企业中,国有经济与民营经济有机融合为一体,能够把国有企业和民营企业的优势很好地结合起来,推动企业更好更快发展。
       二、混合所有制经济发展的现状和主要模式
       1.混合所有制经济发展现状
       从1984年国资国企改革全面展开至今,所有制结构多元化一直都是国有企业改革所确定的关键目标之一;不久前结束的十八届三中全会提出,混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,开辟了国有企业改革的新时代,积极发展混合所有制成了当前国有企业改革的热点与重点。在前一轮国有企业改革中,民间资本投资国有企业已经取得了积极进展,中央企业及其子企业中混合所有制企业户数已经占中央企业登记企业总户数的一半以上;中央企业及其子企业控股的378户上市公司中非国有股权比例已超过53%,地方国有企业控股的681户上市公司非国有股权比例已超过60%,部分国有企业甚至已经将国有股比例降低到了30%左右。2010年新36条颁布以来至2012年底,民间投资参与各类企业国有产权交易受让宗数合计4473宗,占交易总宗数的81%;受让金额合计1749亿元,占交易总额的66%。
       随着十八届三中全会有关国有企业改革决定的逐步落实,中央企业、地方国有企业都对混合所有制改革进行了积极探索,纷纷出台了一些改革方案。中国石化决定将公司油品销售业务板块进行重组,实现混合所有制经营;国家电网计划向民资敞开大门,基本确定在直流特高压、电动车充换电设施和抽水蓄能电站三个领域推行混合所有制改革;中石油搭建了未动用储量、非常规、油气、管道、炼化和金融板块六个合资合作平台,正在积极推进油气开发的混合所有制改革步伐;中国中冶决定在下属子公司层面上进一步探索推进混合所有制改革;中电投决定吸引民资参股中电投旗下子公司和建设项目,民资参股比例将达三分之一,并且不会在业务上给民资设立苛刻的限制;中国铝业总部成立了全面深化改革领导小组,决定鼓励成员单位引进民营资本,吸引职工持股,并允许非国有资本控股。
       2.当前混合所有制经济的主要模式
       从混合成分看,目前我国混合所有制主要有三大类型:一是公有制和私有制联合组成的混合所有制经济形态,包括国有经济或集体经济与外资联合而成的企业,如中外合作经营、合资经营等;国有经济或集体经济同国内私营经济联合组成的企业。二是公有制与个人所有制联合组成的混合所有制经济形态,包括国有企业股份制改造中吸收本企业职工持有部分股权的企业,以及集体经济实行股份合作制的企业中集体所有与个人所有相结合的混合所有制企业。三是公有制内部国有企业与集体企业联合组成的混合所有制经济形态,如国有企业与农村乡镇企业或城市集体企业组成的联合体。前两种混合所有制经济形态,在今后的改革中可能需要更多加以关注。
       从混合所有制经济中控制权角度看,目前我国混合所有制存在有三种形态:国有资本绝对控股的混合所有制经济形态、国有资本相对控股的混合所有制经济形态、国有资本参股的混合所有制经济形态。其中国有资本绝对控股的混合所有制经济形态是前期改革中混合所有制发展的主要模式,在竞争性领域中,今后国有企业可能需要更多向相对控股或参股的混合所有制方向改革,以更好激发民营资本积极性,促进民营资本投资增长。
       三、当前混合所有制改革中存在的主要问题
       有所不足的是,当前已经完成或正在大力推进的混合所有制改革,可能并没有完全实现改革所预期的目标。在充分肯定混合所有制改革既有成果的同时,不应忽视伴随改革推进所存在的一些问题。总体上看,问题主要表现在以下几个方面:
       (1)混合所有制在形式上取得了显著成果,但在体制机制改革上进展缓慢。中央企业子公司及各级控股公司很大一部分都在积极推进混合所有制改革,并且已经在较大程度上实现了股权的混合,但在混合所有制发展的体制机制建设上进展较为缓慢,相关立法与政策环境也有待进一步完善。目前国有企业的国有独资或国有股一股独大现象还广泛存在,尤其是在母公司层面,非公资本几乎不可能进入。上市公司层面的混合所有制改革基本上停留在股民分散化层面,规范的法人治理结构并没有在混合所有制企业中有效建立起来,参与混合所有制改革的民营资本普遍反映在合作中处于不利地位,利益侵害时有发生。国有资本与非公资本在形式上的混合并没有真正发挥混合所有制的积极作用,实现优势互补的改革预期目的没能充分得到实现。
       (2)部分企业仍然固守垄断利益,开放领域对民营资本吸引力明显不足。竞争性行业混合所有制改革推进相对比较容易,饱受诟病的垄断型行业对改革则多持排斥或观望态度,倾向于继续固守垄断利益。积极推动混合所有制改革的中央企业,其开放领域多属于微利甚至亏损业务,这导致民营资本怀疑中央企业推进混合所有制改革的诚意,不愿深度参与中央企业主导的混合所有制改革。在国家层面上,对那些非公企业想进入、也愿意和国有企业混合的领域,目前可能并没有真正放开准入限制;而国家允许非公企业进入的领域,被寄予厚望的非公企业可能因为先前经验引致的某些担忧而并不想进入,也不愿意和国企混合。
       (3)对民营资本的顾忌比较多,不愿向民营资本过多出让国有企业股权。部分民营资本在发展进程中确实存在有不规范的地方,但随着民营企业的不断发展,有关问题正在逐步得到解决。国有企业不应给所有民营资本贴上原罪标签,本着防范心态而拒绝与民营资本合作。在国资监管部门的惯性思维中,往往会担忧民营资本侵蚀国有资产,对民营资本带有歧视性偏见,因而只愿意转让少量国有股权给民营资本,以避免民营资本的进入影响国有企业的稳定发展。
       (4)国有企业推进混合所有制改革缺乏系统规划,防止国资流失的机制亟待进一步完善。目前看,由于国务院国资委还没有公开国有企业混合所有制改革的总体方案,各个国有企业只是单纯从自身角度出发做出局部性的改革安排,改革缺乏整体性与系统性安排,改革的关键问题还需进一步厘清。由于缺乏强有力的监督与约束机制,在国有股减持的立法、方式、程序等方面还存在有不完善之处,国有资产流失时有发生,有效防止国有资产在混合所有制改革进程中发生流失的机制尚待完善。尤其是当混合所有制企业作为投资主体再对外投资时,产权链条将越拉越长,新形成的产权更不易明确区分其产权的所有制性质,国有资产的有效监管变得更加困难。
       (5)一些企业推进混合所有制改革动机复杂,解决企业经营困难或为粉饰业绩甩包袱被当做改革目标。与中央和国有资产监管部门相比,国有企业推进混合所有制改革的动机更为复杂。在前期的混合所有制改革中,一些积极参与改革的国有企业,可能只是希望借助中央积极推进混合所有制改革的有利时机,打着改革的名义向民营资本甩卖运营包袱以减轻国有企业自身的经营压力,这完全违背了中央推进混合所有制改革的初衷。
       四、稳健推进混合所有制改革的若干建议
       目前即使是国有上市公司中,中石油、中石化、中海油、中国移动、中国联通、中国电信等企业的国有股比都在70%左右,借道混合所有制进行国有股减持的空间也很大。持续深入推进混合所有制改革,对进一步深化国有企业改革而言意义重大。虽然混合所有制将成为基本经济制度的重要实现形式,混合所有制改革将成为国有企业改革不可动摇的根本方向,但与其他改革一样,混合所有制改革不可能一蹴而就,其道路必定曲折而坎坷。今后的混合所有制改革,不应再重复以前的老路,应当主动汲取前期改革的教训与经验,在挑战与困难中稳步前行。为规范发展混合所有制经济,本文提出如下七个方面的建议。
       1.以顶层设计指导混合所有制改革
       发展混合所有制,应当做好顶层设计,明确方式、范围与程度。国务院国资委应当明确以下关键问题:哪些领域的中央企业可以进行混合所有制改革?混合所有制企业中非公经济允许持股的上限是多少?垄断领域的改革是否与混合所有制同步推进?混合所有制企业中管理层的市场化选聘与员工持股制度如何安排?中央企业的母公司是否可以对非公经济放开?从深化改革的角度出发,未来国有企业混合所有制改革应逐步提升到母公司层面,扩大到行政垄断领域。政府应改变对国有企业追求绝对控股的理念,放松持股比例要求,国家绝对控股的企业,主要集中在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,以及国民经济基础性和支柱性行业中,这类企业的国家控股比例不低于51%;竞争性行业和领域的国有企业,可以按照30%左右的股权比例决定国有资本进退,或者可以考虑引入黄金股制度。配合国有企业去行政化改革,应当允许混合所有制企业市场化选聘管理层,减少国资监管部门对混合所有制企业的直接人事干预。
       2.依法推进混合所有制改革
       发展混合所有制应以法律为基础,这需要进一步完善相关立法。对现行法律体系中与混合所有制改革不相适应的部分,需要加以修订;针对现有法律的空白,应加快立法。一是完善《公司法》,废止以所有制为基础的法律法规,使所有公司统一适用《公司法》,为推进混合所有制经济创造统一公平的法律环境。二是完善产业投资基金立法,放宽民营资本设立产业投资基金的限制,鼓励民营资本通过产业投资基金参与中央企业混合所有制改革。三是要加快私人财产权保护和员工持股方面的立法,确保混合所有制企业中的私人财产权益不受侵犯,建立统一的法律法规对员工持股的管理和运作进行指导和规范。四是要进一步完善国有股减持立法,规范国有股减持的方式、程序与要求。
       3.混合所有制改革需要突破传统观念束缚
       发展混合所有制,应当在观念上先行突破。一些长期以来形成的固化观念,不利于国有企业推进混合所有制改革,应当在以下几个重要方面突破原有保守观念的束缚。一是要彻底转变关于国有经济控制力的观念;国有经济的控制力不单纯体现在股权的全部或绝对持有,通过制度设计,通过拥有简单多数股权,国有资本也可以实现对混合所有制企业的实质控制;尤其是垄断性的中央企业,不应继续依赖垄断特权来维持产业控制力,必须打破垄断,让各类所有制企业通过并购重组来实现混合发展。二是要扭转国有企业卖坏不卖好的观念;国有企业应当秉着利益共享、携手进步的理念,在顶层设计所允许的领域,与非公经济全面开展合作,以国资政策优势、要素优势嫁接民资体制机制优势,实现混合所有制企业更快更好发展。三是要破除民营资本原罪观念;国有企业应放开手脚与优秀民营企业开展合作,国资监管部门应消除歧视性偏见,避免因监管歧视而阻碍民营资本的正常进入。四是要弱化企业的所有制观念,搁置国资、民资的进退争议;应加快弱化甚至取消企业所有制属性区分,以在事实上平等对待各类企业,不再纠结于国有资本与民营资本的进退问题;在混合所有制发展过程中,不仅可以吸纳非公经济参与国有企业改革,也应当允许国有资本投向优秀民营企业,从而推动双向混合发展。
       4.有计划、稳步推进混合所有制改革
       发展混合所有制,应当有计划、按顺序稳步推进。国务院国资委应尽快出台国有企业混合所有制改革方案,对改革做出整体与系统安排,同时要避免混合所有制改革成为“走过场”的运动,或者是演变成“为改革而改革”的形式主义。混合所有制改革应当遵循“一企一策”原则,国有企业按照国有资产监管部门和中央关于混合所有制改革的总体部署和要求,结合企业自身情况,以提高企业运营效率、激发企业活力为出发点,量身打造改革方案,区分轻重缓急,逐步引入非公资本,稳健推进多种所有制经济混合发展。
       5.混合所有制改革应与国有资本布局调整有机结合
       应将混合所有制改革与国有资本布局调整有机结合,并站在宏观经济稳增长的全局来整体推进混合所有制改革。混合所有制改革是优化国有资本布局的一项具体工作,改革应有利于国有资本布局的优化调整,并最终推动国有资本向优先发展领域的集中。应加快明确国有资本的进退领域,并借助混合所有制的发展,实现国有资本从应当退出的领域逐步退出。应充分利用混合所有制形式,有效发挥国有资本对产业发展的调节作用:在已经高度成熟的传统产业中,应更多发挥非公资本的投资积极性;国有资本可以在尚处于培育期的战略性新兴产业中更多发挥积极作用,或者是在传统产业转型升级的关键技术突破、公共产品与服务提供等方面有所作为。应采取财税政策鼓励民营资本通过混合所有制参与国有资本布局调整改革,推动民营资本投资持续快速增长,确保宏观经济增长不会长时间滑出下限。
       6.着力解决民营资本参与动力不足问题
       发展混合所有制,应着力解决民营资本因担忧而导致的参与动力不足的问题。要充分考虑到民营资本在混合发展中对话语权不足、合作领域发展前景、权益侵害等方面的合理担忧,并采取措施有效解决民营资本因担忧而导致的参与动力不足的问题。从根本上消除非公经济对发展混合所有制的担忧,一是要做好宣传工作,让非公企业对国有企业所取得的发展成就与管理进步有更全面的了解;二是应当在混合所有制企业中建立健全治理机制与管理制度,根除一股独大的不利影响,确保中小股东的权益不受侵犯;三是按照国有资本进退要求,明确制定在混合所有制改革不向非公资本转移控股权的负面清单,以非禁即可的诚意在最大程度上放开非公资本准入。
       7.在改革进程中切实防止国有资产流失
       在发展混合所有制的进程中,应当切实采取措施防止国有资产流失。要吸取过去国有企业改革经验和教训,在国有企业混合所有制改革中,全面做好制度安排,防止国有资本再次因改革而流失。面对规模日益增长的各种类型、不同层面的“混合产权”监管需要,国有资产监管机构既要避免管理“越位”,同时又不能“缺位”,因而有必要对国有资产监管机构的组织架构与工作机制进行重大变革,打造更有效、更有为的国有资产监管体系。

 

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